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关于地方人大的组织与工作

 
添加时间:2013-09-20 09:06:07  来源:  作者:管理员

 

全国人大常委会法工委办公室主任 许安标

 

一、地方各级人大的组织制度

()县级以上地方各级人大会议的举行

地方各级人大会议可分为预备会议、全体会议、主席团会议、代表团全体会议、代表团小组会议。

1.关于预备会议。预备会议由本级人大常委会主持。每届人民代表大会第一次会议的预备会议,由上届本级人大常委会主持。预备会议不是人大会议的开始,而是为人大会议作准备的会议。因此,预备会议只能就召开和举行会议的有关事项作出决定,不能对会议的议题内容作出决定。

2.关于主席团。首先,关于主席团的职能。主席团是会议的主持者,只能就会议召开过程中的有关问题,主要是就一些程序性问题作出决定。其次,关于主席成员的产生程序。因为主席团只是会议的主持者,所以主席团成员的选举不能过于繁锁,一般都由常委会提出名单草案,预备会议表决通过。第三,关于主席团的组成。近年来,一些地方经常提出,政府的行政首长和两院负责人是否可以进入大会主席团?我们考虑,由于政府、法院和检察院受本级人大监督,主席团要负责处理有关监督的事项,如接受和处理罢免案、质询案等等,因此,本级人大代表中的政府、法院和检察院负责人,一般不宜参加主席团。但每届第一次会议,由于新的一届政府、法院和检察院的领导人员还没有产生,上届政府、法院和检察院的领导人员可以作为新的一届人大代表参加主席团。

3.关于全体会议、代表团会议和代表团小组织会议。这三种会议都是代表大会会议的组成形式,但功能是不同的。全体会议主要是听取工作报告、议案说明和进行选举、表决等事项;代表团会议主要是就对各项议题进行审议,听取询问和对质询案的答复等;代表团小组会议主要是就各项议题进行深入细致的讨论。

()县级以上地方各级人大常委会

1.县级以上地方各级人大常委会的组成。省、自治区和直辖市以及设区的市、自治州人大常委会由本级人民代表大会从代表中选举主任一人、副主任若干人、秘书长一人和委员若干人组成。县级人大常委会不设秘书长,由主任、副主任和委员组成。

2.县级以上地方各级人大常委会的会期制度。人大常委会实行合议制,集体行使职权,所以只有开会才能讨论决定问题。为了保证常委会经常地开展工作,履行法律赋予的职权,常委会会议每两个月至少举行一次,也就是说,地方人大常委会每两个月必须召开一次常委会会议,不召开是违法的。“每两个月至少举行一次”不是每两个月只能举行一次,如果有重大事项需要决定,可以多召开常委会会议。

3.人大常委会组成人员不得兼任行政机关、审判机关、检察机关职务。为了便于人大常委会组成人员集中精力开展人大常委会的工作,同时也为了避免不必要的角色冲突,集监督者和被监督者于一身,因此,宪法和法律规定人大常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务。

()县级以上地方各级人大常委会主任会议

主任会议的职责是处理常委会的重要日常工作。但什么是重要日常工作,法律没有具体规定。全国人大组织法规定委员长会议要处理的重要日常工作是:决定常委会每次会议的会期,拟定常委会会议议程草案,指导和协调各专门委员会的日常工作。处理常委会其他重要日常工作等等。全国人大组织法的以上规定,可供地方参照。

()专门委员会

专门委员会是本级人大常设的专门工作机构,主要职责是:(1)根据大会主席团或者常委会主任会议的决定,研究、审议有关议案,提出审议结果报告或者审议意见;(2)研究、拟定有关议案,向本级人大或者常委会提出;(3)对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究,向本级人大或者常委会提出建议。

二、地方各级人大会议的职权与行使程序

()听取和审议工作报告

地方各级人民代表大会每年举行例会时,听取和审议一府两院的工作报告,并通过相应的决议,对过去一年的工作进行总结,部署安排新的一年的工作。地方组织法第八条第八、九项规定:代表大会听取和审查本级人大常委会的工作报告、听取和审查本级民政府和人民法院、人民检察院的工作报告。听取和审查一府两院的工作报告,是每年代表大会的主要议程。人大代表对工作报告的各项内容进行审议、讨论,对有关工作给予肯定、支持,或者是提出批评、意见和建议,特别是工作报告经过审议讨论后,大会通过相应的决议,形成大会对工作报告的集体意见,批准工作报告。既是对一府两院工作的监督,又是对本行政区域的工作作出的重要决策。

近年来地方各级人大代表依法行使职权的责任感和积极性、主动性越来越强,各级人大代表审议各项工作报告的质量不断提高。对此,应进一步强化对各项工作报告的审议修改工作。在人民代表大会会议上,各项工作报告必须经代表认真审议。报告机关应当根据代表提出的审议意见进行认真研究,以负责的态度作出修改。同时要将修改情况向代表做出说明,以取得代表的理解和支持。付诸表决的报告,应当是经过认真修改的报告。要真正把代表对各项报告的审议变成集中民智、反映民意、科学决策的过程。

()审查和批准计划、预算计划和预算既是国家宏观调控的重要手段,又是经济运行和政府活动的重要依据,集中反映了党和国家关于经济社会发展的方针、政策、措施,直接关系国计民生和人民群众切身利益,也直接涉及到法律、法规的有效实施。我国计划和预算管理的基本体制是:政府编制计划、预算草案,代表大会审查和批准计划、预算,人大常委会监督计划和预算的执行。代表大会对计划和预算的审查和批准,既是对重大事项的决定,也是一种有效的监督形式。每年代表大会的一项重要议程是审查批准计划和预算。代表大会对计划和预算的审查批准主要包括:

1.对计划和预算的初步审查。由于计划、预算的专业性很强,涉及面广,为了方便代表大会审查计划、预算草案,作出批准决定,法律规定对计划和预算草案实行初步审查制度。

2.计划和预算的审查和批准。代表大会对计划和预算的审查批准是两个方面的内容:审查和批准国民经济和社会发展计划,包括两项内容:一是审查和批准下一年度(或今后五年或十年)的计划和有关这个计划的报告:二是审查和批准关于上一年度(或前五年或十年)计划执行情况的报告。审查和批准预算,也是两个方面:一是审查和批准本年度的预算,二是审查和批准上一年度预算执行情况的报告。

3.对计划和预算在全面审查的基础上实行重点审查。如全国人大财经委对年度计划草案和计划报告的审查重点是:编制的指导方针要符合全国人大批准的国民经济和社会发展五年计划以及长远规划;主要目标和指标要符合持续、稳定发展国民经济的要求;主要措施要符合加强宏观调控优化经济结构,安排好国家重点建设,切实改善人民生活,积极促进就业,做好社会保障工作和可持续发展等要求。通过有重点地审查一批综合性指标和有关国计民生的重要事项,从全局上考察国家计划和预算的编制依据是否科学,经济发展指导思想是否正确,计划预算是否做到了综合平衡。

()选举地方国家机关领导人员

地方国家机关领导人员实行差额选举。差额选举是候选人人数多于应选人数的一种选举制度。既是我国人大代表的选举原则,也是地方国家机关领导人选举的原则。现行地方组织法规定的地方国家机关领导人员的差额选举制度,其主要内容包括:(1)地方国家机关正职领导人员一般实行差额选举。地方各级人大选举本级国家机关正职领导人时,“候选人一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举”。这里考虑到正职选举的重要性和特殊性,考虑到正职领导人候选人不太容易提出来,对正职选举作了比较灵活的规定。即提名的候选人只有一人,可以实行等额选举。从实际执行情况来看,县级以上地方国家机关领导人的选举,绝大多数因提不出差额,实行的是等额选举。(2)副职领导人一律实行差额选举。地方各级人大选举本级国家机关副职领导人,候选人数应比应选人数多一人至三人;选举人大常委会委员,候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一,由本级人大根据应选人数在选举办法中规定具体差额数,进行差额选举。(3)候选人由大会主席团或者代表联名提出,其中省级人大代表30人以上联名、设区的市和自治州人大代表20人以上联名、县乡两级人大代表10人以上联名,可以提名候选人。主席团提名的候选人人数,代表联合提名的候选人人数,均不得超过应选名额。地方组织法对保障代表的提名权作了明确规定。一是确立了代表联名提出的候选人的法律地位。地方组织法规定,代表依法提出的候选人同主席团提出的候选人具有同等的法律地位,都必须列入候选人名单,交代表酝酿、讨论。如果提名的候选人过多,应当将主席团和代表联名提出的候选人一并提交大会预选,按照预选中得票多少的顺序确定正候选人名单,不能只将代表联名提出的候选人交代表酝酿讨论和预选,而将主席团提出的候选人当然列入正式候选人名单,更不准随意删减代表联名提出的候选人。二是保障代表自由联名提出候选人。过去有的地方不允许代表跨团联合提名,认为跨团联名是非法串连,是非组织活动。这种看法是不符合法律的精神。地方各级人大举行会议,组织代表团,目的是为了便于审议讨论问题,便于会议的组织管理,而不是为了隔离代表,限制代表的权利。既然允许代表联名。跨团联名也是情理之中的事,代表跨团交流意见,联名提出议案、候选人是受法律保护的。因此,地方组织法明确规定,代表联名提名候选人时,不同选区或选举单位选出的代表可以联合酝酿、提名候选人。

三、县级以上地方各级人大常委会的职权与行使程序

(-)关于重大事项决定权

判断是否属于重大事项的范围,可以按照事项的重大性掌握。彭真同志指出:“人大和人大常委会是国家权力机关。它的任务是审议、决定国家根本的、长远的、重大的问题。”一般认为,凡具有全局性、根本性、长远性的问题,都是重大问题,一般应提请人大或人大常委会讨论、决定。“全局”指问题涉及的空间范围,具有相对性,全国有全国的全局,地方有地方的全局;“长远”指问题涉及的时间范围;“根本”指问题的重要程度。这三者对衡量某一事项是否属于人大或人大常委会行使决定权的范围是非常重要的标准,但并不一定需要同时具各。关于重大事项决定权的范围,各地比较关心,很多代表提出了议案和建议,要求全国人大常委会作出统一规定。由于各地情况差异较大,在此一地区属于重大事项,但另一地区不一定属于重大事项,全国很难作出统一立法,比较现实的选择是由本级人大常委会根据当地的实际情况依法决定。

()关于人事任免权

代表大会选举一府两院领导人,一府两院的其他法律职务由人大常委会任命。这里主要有两个问题:

1.换届后政府各组成部门负责人的任命。政府实行行政首长负责制,组成部门的负责人随政府领导人一同换届,换届后由本级人大常委会重新任命。地方组织法第五十七条规定,新的一届人民政府领导人员依法选举产生后,应当在两个月内提请本级人大常委会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。贯彻执行好本条规定,要求各级地方政府在政府换届时就对政府秘书长、各工作部门负责人的人选有所考虑,做到心中有数。一旦政府领导人换届选举产生后,就要立即着手考虑政府其他组成人员的人选。

2.关于个别任免。地方组织法第四十四条第九项规定,县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间,决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免。政府副职领导人的任用决定权,原则上属于代表大会,但在大会闭会期间,也有个别需要调整,因此,作为例外,法律授权常委会也可以任免。实践中执行本条的规定,经常遇到的一个问题是,县级以上地方各级人大常委会在本级人大“闭会期间”个别任免政府副职领导人,是指两次大会之间只能进行个别任免,还是指每次常委会会议上都能进行个别任免? “个别”的具体数额是多少?根据法律规定,这里的“个别任免”是指两次大会之间所进行的个别任免,“个别任免”的具体数额,法律没有规定,一般应限于决定任和免政府副职领导人员以一、二名为宜。

()监督一府两院的工作

地方组织法第四十四条第五、六、七、八、十二项规定了县级以上地方各级人大常委会的监督权。人大常委会监督的内容:一是工作监督,一是法律监督。工作监督,就是对一府两院的工作是否符合宪法和法律规定,是否符合人民的根本利益,是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定,是否正确行使职权等所进行的监督。法律监督,就是对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。监督目的在于确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权和司法权得到正确行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。根据监督法,县级以上地方各级人大常委会行使监督权的原则:一要坚持依法监督。按照法定权限和程序进行监督,尊重宪法和法律对国家机关职权的划分,做到既不越权,又不失职。二要坚持集体监督。集体讨论问题,集体决定问题,集体行使监督职权,代表和委员个人不直接处理问题。三是公开监督。人大常委会行使监督职权的情况,向社会公开。人大常委会听取的各项工作报告、审议意见等都要向代表通报,并向社会公开。人大常委会开展监督,主要有七种形式。这七种形式按照使用的频率,大体可分为三类:一种是日常性的监督,即常年都要开展的监督,如听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件的备案审查等;二是例行监督,即在特定时间内必须进行的监督,如审查和批准决算、年中听取和审议计划和预算执行情况的报告、审计工作报告等;三是在特定情况和条件下启动的监督,如质询、特定问题调查和审议决定撤职案等。

四、议案的提出、审议和表决

(-)议案的提出主体

县级以上地方各级人大及其常委会会议上,提出议案的主体是两类:

1.国家机关提出议案。向代表大会提出议案的国家机关有:大会主席团常委会、各专委会、本级人民政府。向常委会提出议案的国家机关有主任会议、专委会和本级人民政府。

2.代表、委员提出议案。代表、委员在本级人大或常委会会议期间,依照法律规定的条件和程序有权向会议提出议事原案,要求会议对有关事项和问题予以审议决定。地方组织法第十八条规定,县级以上人大代表十人以上联名,乡镇人大代表五人以上联名;第四十六条规定,省级、自治州、设区的市人大常委会组成人员五人以上联名、县级人大常委会组成人员三人以上联名,可以提出议案。代表、委员提出议案应当注意三个问题:一是提出议案应当属于各级人大的职权范围; 二是提出议案应当合于法定人数和时间; 三是提出议案应符合法定形式。代表法规定,议案应当有案由、案据和方案。

3.议案的处理。对于两类不同主体提出的议案,处理程序不同。国家机关提出的议案,一般直接列入代表大会或常委会的议程,或者经专委会审议后再列入会议议程;代表或委员提出的议案,由主席团或主任会议决定是否列入会议议程,或者交有关专门委员会审议,提出是否列入会议议程的审议意见,一般列入不到大会或常委会的议程,主要是由有关国家机关研究办理。在处理上,前者是决定列入,后者是决定是否列入。

()审议各项工作报告和议案

审议是代表、委员对提交大会或常委会的各项议题,进行讨论,发表意见的活动。是代表、委员行使权利的重要体现。因为只有代表、委员才享有在人大会议、常委会会议上的发言权,并且这种发言、审议能产生重要决定。代表法规定,“代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议,审议列入大会议程的各项议案和报告。”审议是作出决定的基础,是保证所作决定是否正确的一个重要程序。在国家权力机关作出各项决定之前,对所决定的事项予以审议,是必经的法律程序。在一定意义上,权力机关能否有效地行使职权,很大程度上取决于审议的质量。在审议的过程中,代表通过对有关情况的审查了解,听取别人的意见,同时形成并表达自己的意见,从而为最终决定问题奠定基础。代表、委员在审议中要遵守议事程序。现在,全国人大和地方各级人大相继制定了议事规则,人大代表行使审议权,应当遵守议事程序,要围绕议题,符合发言时间、次数的规定。

()对各项议案、决议进行表决

表决是指代表、委员对交付表决的议案或有关事项明确表示赞成、反对或者弃权意愿的权利。表决的形式可以分为公开表决和秘密表决(即无记名投票)。表决是人大或其常委会通过决议、决定问题的法定形式和程序。根据宪法和有关法律,全国和地方各级人民代表大会,通过法律、决议、决定等,进行选举,一律实行全体代表的过半数通过。在全国人大会议上,宪法修正案的通过还需全国人大全体代表的三分之二以上通过。这里是全体代表的过半数,不是出席会议的代表过半数,从某种意义上来说,代表不出席会议,对表决结果也是有影响的。弃权、不出席表决、不按表决器,实际后果都是起反对的作用或不同意的效果。因此,代表、委员除了因特殊原因请假不能参加会议外,都应当参加会议,行使表决权。

 

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